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我國生育保障制度建立于上世紀(jì)50年代初期，主要實(shí)行單位負(fù)責(zé)職工生育期間有關(guān)待遇的辦法。為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的需要，1988年部分地區(qū)開始進(jìn)行生育保險(xiǎn)制度改革的嘗試，以社會(huì)統(tǒng)籌基金共濟(jì)為特點(diǎn)的職工生育保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。為了配合《中華人民共和國勞動(dòng)法》的貫徹實(shí)施，原勞動(dòng)部于1994年頒布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，成為推動(dòng)生育保險(xiǎn)工作的主要政策依據(jù)。2010年和2012年國家分別頒布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》、《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了生育保險(xiǎn)政策。按規(guī)定生育保險(xiǎn)制度覆蓋范圍包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、各類企業(yè)等單位。用人單位按照職工工資總額不超過1%的比例繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人不繳費(fèi)。女職工生育和計(jì)劃生育手術(shù)所發(fā)生的符合政策的醫(yī)療費(fèi)用，由生育保險(xiǎn)基金按規(guī)定支付。國家規(guī)定的產(chǎn)假期間工資，由生育保險(xiǎn)基金以生育津貼的形式支付。截至2016年底，全國生育保險(xiǎn)參保1.84億人，當(dāng)期基金收入519億元，支出527億元，累計(jì)結(jié)余676億元，全國享受生育保險(xiǎn)待遇808萬人次。多年實(shí)踐證明，生育保險(xiǎn)制度運(yùn)行平穩(wěn)，為維護(hù)女性平等就業(yè)權(quán)益、均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)、保障職業(yè)婦女生育期間基本生活和身體健康起到了重要作用。

在推進(jìn)職工生育保險(xiǎn)制度的同時(shí)，為解決非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療待遇問題，國家出臺(tái)了相關(guān)政策，規(guī)定城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療費(fèi)由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度解決；農(nóng)村婦女的生育醫(yī)療費(fèi)由新農(nóng)合及國家分娩補(bǔ)助等政策予以解決。目前，國家生育保障政策基本覆蓋城鄉(xiāng)所有育齡婦女。

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，黨的十八屆五中全會(huì)提出“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，并在國家“十三五”規(guī)劃綱要以及中央全面深化改革任務(wù)中部署“將生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施”的任務(wù)，這是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)一體化運(yùn)行管理提出了新要求，有利于提高行政效率，降低管理運(yùn)行成本，進(jìn)一步增強(qiáng)生育保障功能。按照中央要求，人力資源社會(huì)保障部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行了認(rèn)真研究，并廣泛征求各方面意見，形成《試點(diǎn)方案（稿）》，報(bào)國務(wù)院審議并經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)后，由國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布。

《試點(diǎn)方案》明確提出，“遵循保留險(xiǎn)種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，推進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施”。之所以提出這一總體思路，主要是考慮兩項(xiàng)保險(xiǎn)在運(yùn)行操作層面具有合并實(shí)施的條件，且時(shí)機(jī)是成熟的：一是醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目上有共同之處,特別是在醫(yī)療待遇支付上有很大共性。二是管理服務(wù)基本一致, 執(zhí)行統(tǒng)一的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理，統(tǒng)一的藥品、診療項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)施范圍，使用同一信息系統(tǒng)平臺(tái)。三是地方有實(shí)踐基礎(chǔ)。近年來，部分地區(qū)按照生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)同推進(jìn)的工作思路，實(shí)行兩項(xiàng)險(xiǎn)種統(tǒng)一參保登記，統(tǒng)一征繳費(fèi)用的管理模式，取得了良好效果。

與此同時(shí)，生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)相比具有不同的功能和保障政策，作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，還有保留的必要：一是生育保險(xiǎn)具有維護(hù)女性平等就業(yè)權(quán)益和女職工勞動(dòng)保護(hù)的獨(dú)特功能；二是體現(xiàn)雇主責(zé)任，個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)；三是待遇上符合規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷，同時(shí)還有生育津貼（占基金支出的60%以上，主要是平衡用人單位負(fù)擔(dān)）。這些政策都在社會(huì)保險(xiǎn)法和婦女權(quán)益保障法里作了明確規(guī)定。

因此，這次合并實(shí)施試點(diǎn)不是簡單地將兩項(xiàng)保險(xiǎn)在制度層面合并，不涉及生育保險(xiǎn)待遇政策的調(diào)整，而是在管理運(yùn)行層面合并實(shí)施，目的是通過整合兩項(xiàng)保險(xiǎn)基金及管理資源，強(qiáng)化基金共濟(jì)能力，提升管理綜合效能，降低管理運(yùn)行成本。

《試點(diǎn)方案》明確，2017年6月底前啟動(dòng)試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為一年左右。通過先行試點(diǎn)探索適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、優(yōu)化保險(xiǎn)管理資源、促進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。

《試點(diǎn)方案》明確規(guī)定在河北省邯鄲市、山西省晉中市、遼寧省沈陽市、江蘇省泰州市、安徽省合肥市、山東省威海市、河南省鄭州市、湖南省岳陽市、廣東省珠海市、重慶市、四川省內(nèi)江市、云南省昆明市開展兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)。未納入試點(diǎn)地區(qū)不得自行開展試點(diǎn)工作。

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《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十四條第一款規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金按照社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種分別建賬，分賬核算，執(zhí)行國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度”，第六十六條規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制”。

《試點(diǎn)方案》提出“生育保險(xiǎn)基金并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”，涉及突破《社會(huì)保險(xiǎn)法》上述規(guī)定。為此，國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)期間暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律規(guī)定。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在河北省邯鄲市等12個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，這充分體現(xiàn)本次試點(diǎn)嚴(yán)格遵循了依法行政的要求。