事先未告知陳述申辯權(quán)，食藥監(jiān)局被判敗訴！
日期：2017/2/6
作者：浙江省永嘉縣人民法院 徐力 鄭璐郴 來源：中國醫(yī)藥報
2010年5月，某縣食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，××醫(yī)藥公司從某某橡膠制品公司購進天然膠乳橡膠避孕套共360盒，后以2.9元／盒價格銷售給一家藥店20盒，藥店已售1盒，剩余19盒；銷售給一家衛(wèi)生院和中醫(yī)院各24盒，均已銷售完畢?！痢玲t(yī)藥公司獲銷售貨值197.20元。該批天然膠乳橡膠避孕套實物包裝型號規(guī)格標明為浮點型，但實際是無浮點型。
2010年6月，該局向××醫(yī)藥公司送達《聽證告知書》，告知其涉嫌經(jīng)營不合法定要求的天然膠乳橡膠避孕套，違反了《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條的規(guī)定，擬做出沒收天然膠乳橡膠避孕套19盒及違法所得197.20元、罰款50000元的行政處罰。××醫(yī)藥公司未要求聽證，某縣食品藥品監(jiān)管局遂做出行政處罰決定書?！痢玲t(yī)藥公司服從處罰，遂繳納了罰款和違法所得款。
2010年8月，××醫(yī)藥公司以橡膠制品公司為被告向法院提起買賣合同訴訟，訴請橡膠制品公司承擔(dān)上述損失的賠償責(zé)任。
2011年7月，橡膠制品公司認為某縣食品藥品監(jiān)管局對××醫(yī)藥公司做出的行政處罰決定，只送達《聽證告知書》而未送達《行政處罰事先告知書》程序違法，且與其有利害關(guān)系，遂向法院提起行政訴訟，請求予以撤銷。
一審法院認為程序合法，判決駁回其訴訟請求。二審法院認為屬于“程序瑕疵”，對案件的審理不產(chǎn)生實質(zhì)影響，判決駁回上訴、維持原判。法院再審認為程序違法，判決撤銷一審判決、二審判決和某縣食品藥品監(jiān)管局做出的行政處罰決定。
行政處罰程序是行政主體依法對行政相對人的違法行為做出處罰決定的操作過程。行政處罰程序的意義在于，保障行政處罰的合法性和有效性，保護行政相對人的合法權(quán)益。事先告知和聽證告知是行政處罰中兩個非常重要的法定程序，食品藥品監(jiān)管部門如果未告知行政相對人陳述和申辯的權(quán)利，行政處罰就不能成立。下面筆者結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定對該案做一分析。
聽證告知和事先告知的適用
食品藥品監(jiān)管行政處罰事先告知，是指食品藥品監(jiān)督管理部門在做出行政處罰決定之前，依照規(guī)定要求，告知當(dāng)事人將給予行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)和依法享有陳述、申辯權(quán)利的行政行為?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定：“行政機關(guān)在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第三十六條第一款規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門在作出處罰決定前應(yīng)當(dāng)填寫行政處罰事先告知書，告知當(dāng)事人違法事實、處罰的理由和依據(jù)，以及當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)?！钡诙钜?guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)經(jīng)復(fù)核成立的，應(yīng)當(dāng)采納?！庇纱丝梢姡称匪幤繁O(jiān)管部門在做出行政處罰決定前，填寫并送達《行政處罰事先告知書》，告知當(dāng)事人違法事實、處罰的理由和依據(jù)以及陳述權(quán)、申辯權(quán)，是其法定行政義務(wù)。被處罰的行政相對人根據(jù)食品藥品監(jiān)管部門告知內(nèi)容，再決定是否行使《行政處罰法》第三十二條賦予的陳述申辯權(quán)。
食品藥品監(jiān)管處罰聽證程序，是指食品藥品監(jiān)督管理部門在做出行政處罰決定之前，依當(dāng)事人申請，按照法定形式，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，并進行質(zhì)證的程序。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定，行政機關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，除此之外，無須告知當(dāng)事人聽證。
因當(dāng)事人在聽證程序中享有陳述申辯權(quán)，在接到事先告知后也享有陳述申辯權(quán)，于是會出現(xiàn)聽證告知可否代替事先告知的問題。對此，當(dāng)前有兩種不同觀點：
第一種觀點認為，聽證權(quán)已經(jīng)包含陳述權(quán)和申辯權(quán)，被處罰人一旦放棄聽證，也就喪失了陳述權(quán)和申辯權(quán)，同時，也就沒有必要再行事先告知陳述和申辯。第二種觀點認為，聽證告知與事先告知是兩個不同程序，聽證告知由《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，而事先告知由《行政處罰法》第三十一條規(guī)定，所以，前者不能涵蓋后者，聽證程序不能代替事先告知程序，被處罰人放棄聽證權(quán)利后，還可以繼續(xù)行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。
筆者贊同第二種觀點。根據(jù)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，事先告知和聽證告知都是行政機關(guān)在做出行政處罰決定前必須履行的法定義務(wù)，但兩者是有區(qū)別的。聽證告知以“做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”為法定條件，而事先告知陳述權(quán)、申辯權(quán)，適用任何行政處罰程序。當(dāng)事人未要求舉行聽證，行政機關(guān)又未另行事先告知陳述權(quán)、申辯權(quán)的，行政相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)就容易落空，這不符合《行政處罰法》保護行政相對人的合法權(quán)益的立法宗旨。
本案中，某縣食品藥品監(jiān)管局在做出行政處罰決定前，雖然已經(jīng)告知××醫(yī)藥公司有要求聽證的權(quán)利，但因該醫(yī)藥公司放棄聽證，某縣食品藥品監(jiān)管局又未另行事先告知陳述申辯權(quán)，結(jié)果，其在該醫(yī)藥公司沒有放棄陳述申辯權(quán)的情況下做出了行政處罰決定，這顯然違反了《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定。
“程序瑕疵”與“程序違法”的適用
“程序瑕疵”是行政法學(xué)理論上的用語，通常是指某一行政行為在程序上存有微小的缺點?！俺绦蜩Υ谩彪m不否定“程序違法”，但認為是很輕微的程序違法，對行政相對人的實體權(quán)利并不產(chǎn)生影響。
實踐中經(jīng)常會遇到這樣的行政處罰案件：行政機關(guān)做出的有些行政處罰決定，事實清楚，證據(jù)充分，適用法律法規(guī)正確，只是程序上有所缺陷，如執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查時未向行政相對人出示執(zhí)法身份證件，到場調(diào)查只有1名執(zhí)法人員等。這些缺陷雖然也違反了法定程序，但并不影響行政處罰決定在實體上的合法性，對此，如果予以撤銷，將會使違法者逃脫法律責(zé)任，而使公共利害受到損害，且不利于提高行政效率，因此，“程序瑕疵”理論對審判實踐是有指導(dǎo)意義的。但現(xiàn)行的行政法律和行政訴訟法律尚無“程序瑕疵”的規(guī)定，因此，在行政審判中使用“程序瑕疵”一詞對輕微的程序違法行為進行定性缺乏法律依據(jù)。
根據(jù)2014年修訂的《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，“行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的”，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。這條規(guī)定具有“程序瑕疵”的含義，但不限于“程序存有微小缺點”。在行政處罰案件中，“程序瑕疵”應(yīng)當(dāng)依法表述為“程序輕微違法”。適用這條規(guī)定不撤銷行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)注意同時具備兩個基本條件：一是行政處罰程序輕微違法，二是對原告（被處罰的行政相對人）的權(quán)利不產(chǎn)生實際影響。
事先告知陳述申辯是任何行政處罰的必經(jīng)程序，聽證告知是《行政處罰法》第四十二條規(guī)定處罰案件的必經(jīng)程序，行政機關(guān)事先未告知行政相對人陳述申辯，不能認為只是“程序存有微小缺點”的“程序瑕疵”，也不能認為是“程序輕微違法”，因此，聽證告知與事先告知兩個法律程序不能互相代替。上述案件中，某縣食品藥品監(jiān)管局只送達《聽證告知書》而未送達《行政處罰事先告知書》，最終導(dǎo)致××醫(yī)藥公司陳述、申辯的權(quán)利未能得到保障，所以法院再審予以撤銷。
信息來源：蒲公英
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