深度解讀：PPP十問十答
日期：2016/9/19
PPP（PublicPrivatePartnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
答：有利于提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量與效率。PPP通過吸引社會資本參與，有助于充分發(fā)揮其融資、建設(shè)和運(yùn)營能力強(qiáng)的優(yōu)勢，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)量和效率。
從英國PFI運(yùn)行的實(shí)際情況來看，PPP項(xiàng)目全生命周期的總成本要低于公共部門自行運(yùn)作的總成本。有利于降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著基礎(chǔ)設(shè)施蓬勃發(fā)展的是不斷累積的地方債務(wù)，而PPP有助于緩解短期債務(wù)壓力。
答：資金來源。PPP項(xiàng)目融資主要包括權(quán)益和債務(wù)兩大類。在典型的PPP項(xiàng)目中，政府和一家或多家社會資本作為項(xiàng)目公司的股東投入資本金，資本金一般占項(xiàng)目總投資的20~30%，另外70~80%則采用銀行貸款、發(fā)行債券等債務(wù)融資方式。由于PPP項(xiàng)目投資期限長，保險(xiǎn)資金、政策性銀行貸款、PPP引導(dǎo)基金等是較為理想的資金來源。
此外，開展資產(chǎn)證券化，打造PPP股權(quán)交易平臺，也是解決資金期限與項(xiàng)目期限不匹配問題的重要方式?；貓?bào)機(jī)制。社會資本參與PPP項(xiàng)目投資，回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼。從財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫來看，截至2016年7月底，上述三種回報(bào)機(jī)制的項(xiàng)目金額分別占36%、23%和41%。項(xiàng)目流程。根據(jù)財(cái)政部PPP模式操作指南，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目流程包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行以及項(xiàng)目移交等階段。
答：出于推動(dòng)PPP的需要，中央和大部分地方都建立了各自的項(xiàng)目庫。項(xiàng)目庫包含了項(xiàng)目的運(yùn)作方式、合作期限、回報(bào)機(jī)制、投資金額等基本信息。由于各地開展PPP的熱情不斷上升，項(xiàng)目庫的項(xiàng)目數(shù)量也在不斷增加。國家級項(xiàng)目庫。由于最初職能分工不明確，財(cái)政部和發(fā)改委各自建立了項(xiàng)目庫。這兩個(gè)項(xiàng)目庫屬于國家級項(xiàng)目庫，項(xiàng)目都是由各地財(cái)政廳和發(fā)改委申報(bào)上來后選拔入庫的，操作較為規(guī)范，加上國家某種程度上的增信，社會資本通常將其作為首眩。
在2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，兩部門PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確，發(fā)改委主要牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域(包含能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及重大市政工程領(lǐng)域)，財(cái)政部則主要牽頭負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域(包含醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、體育、健康養(yǎng)老等領(lǐng)域)。地方PPP項(xiàng)目庫。除了國家項(xiàng)目庫外，各省市也有自己的項(xiàng)目庫，要進(jìn)入上一層的庫須逐級申報(bào)。級別越高意味著操作越規(guī)范，融資也會更容易。地方庫的項(xiàng)目金額總和要遠(yuǎn)大于國家?guī)祉?xiàng)目金額。以江蘇省為例，目前進(jìn)入江蘇省省級庫的PPP項(xiàng)目共有388個(gè)，總投資額7,615億元，而江蘇省申報(bào)進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫中的PPP項(xiàng)目總數(shù)為227個(gè)，總投資額4,843億元。
答：并非所有基建項(xiàng)目都適合用PPP模式來提供。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南》的指引，投資空間大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市朝程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，宜采用政府和社會資本合作模式。PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市朝運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。
適合PPP模式的項(xiàng)目主要集中在：燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、地下管廊、海綿城市等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)嘗城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。從推出的PPP項(xiàng)目看，重點(diǎn)應(yīng)用行業(yè)為交通運(yùn)輸、市政領(lǐng)域。在基建領(lǐng)域，經(jīng)營性強(qiáng)的高速公路、電廠建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用BOT模式建設(shè)歷史悠久，其它基建項(xiàng)目多屬于半經(jīng)營或非經(jīng)營性項(xiàng)目，過去的投融資模式主要是BT模式。
答：推出初期落地較慢，2015年4季度以來落地明顯加速。財(cái)政部示范項(xiàng)目平均落地周期為13.5個(gè)月。項(xiàng)目落地周期是指從項(xiàng)目發(fā)起到簽署PPP項(xiàng)目合同實(shí)際花費(fèi)的時(shí)間。發(fā)改委推介的PPP項(xiàng)目經(jīng)營屬性較強(qiáng)，落地率相對較高。
六問：PPP預(yù)計(jì)總規(guī)模?
答：PPP項(xiàng)目落地規(guī)模持續(xù)增加，正逐步成為公共設(shè)施的主要投融資方式之一。但并非所有基建項(xiàng)目都適合采用PPP模式，加上國家對PPP的支出設(shè)定了紅線，PPP規(guī)模并不會無限制增長。參照PPP成熟國家的經(jīng)驗(yàn)以及根據(jù)財(cái)政支出紅線測算，預(yù)計(jì)未來PPP投資占公共設(shè)施投資的比重約為15%。
答：針對PPP模式推廣過程中碰到的問題，發(fā)改委、財(cái)政部出臺了大量政策，以提高私人部門參與熱情，加快項(xiàng)目落地：針對項(xiàng)目落地慢的問題，明確示范項(xiàng)目條件;針對缺少操作經(jīng)驗(yàn)、案例指導(dǎo)問題，公布典型案例;針對PPP項(xiàng)目融資難、融資貴問題，推進(jìn)國開行貸款、PPP產(chǎn)業(yè)基金建設(shè)等;針對擔(dān)心政府違約問題，要求進(jìn)行PPP項(xiàng)目財(cái)政能力論證。
還有那些政策值得期待?PPP既符合供給側(cè)改革的思路、也有利于提振總需求，得到政府的格外重視，未來配套政策有望不斷完善。主要包括以下幾個(gè)方面：豐富PPP項(xiàng)目融資方式;完善PPP項(xiàng)目退出機(jī)制;PPP立法;完善PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。
答：國企仍是主力軍，但民企參與度在上升。從財(cái)政部示范項(xiàng)目的落地情況來看，截至2016年6月底，105個(gè)落地示范項(xiàng)目中，82個(gè)已錄入簽約社會資本信息，包括54個(gè)單家社會資本參與項(xiàng)目和28個(gè)聯(lián)合體(多家社會資本聯(lián)合參與)項(xiàng)目，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企65家，民企占比36%，前三類非國企合計(jì)占比45%。
國企在融資成本方面較民企優(yōu)勢明顯，預(yù)計(jì)未來隨著國家加強(qiáng)促進(jìn)民間資本投資的力度，對資質(zhì)優(yōu)秀的民企參與PPP項(xiàng)目的支持力度有望加大。
PPP將導(dǎo)致上市公司為代表的龍頭企業(yè)市占率提升。由于PPP對企業(yè)的投融資、商務(wù)、技術(shù)等能力提出了較高要求，有利于綜合實(shí)力突出的公司，市場份額將向以上市公司為代表的龍頭企業(yè)集中，尤其是央企、大型地方國企和大型民企(尤其是擁有技術(shù)優(yōu)勢的設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)保類公司)。
答：PPP項(xiàng)目的盈利構(gòu)成。建筑企業(yè)參與PPP的收益主要包括工程施工利潤、項(xiàng)目管理收益、投資收益三部分?，F(xiàn)金流有望得到改善。在傳統(tǒng)模式或者BT模式下，由于部分項(xiàng)目資金未落實(shí)即開工以及政府違約成本低等原因，以園林為代表的部分公司回款非常慢，導(dǎo)致業(yè)務(wù)擴(kuò)張難以為繼。
而在PPP模式下，工程由SPV公司發(fā)包，而SPV公司在項(xiàng)目開工前均會落實(shí)好相關(guān)建設(shè)資金，因此工程款會嚴(yán)格按照進(jìn)度支付。同時(shí)，由于有金融機(jī)構(gòu)的參與以及上級政府的監(jiān)督，政府延期支付或者違約的概率也較校。十問：參與PPP的主要風(fēng)險(xiǎn)?
答：PPP項(xiàng)目進(jìn)度不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn);政府付費(fèi)類項(xiàng)目存在政府違約風(fēng)險(xiǎn);使用者付費(fèi)類項(xiàng)目需要承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn);資本金部分加杠桿將放大投資風(fēng)險(xiǎn)。
信息來源：健康界
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