11省、200地市實行兩票制？落地尚欠“三把火”！
日期：2016/5/19
為什么要推行“兩票制”？
因為有7號文在，不會禁絕“一票制”。所以，推行“兩票制”主要是為了限制“三票制”及更多的票制。而限制多票制，則是為了限制一種掛靠走票現(xiàn)象——即一些沒有合法經(jīng)營資格或缺乏正常經(jīng)營能力但有廣闊人脈渠道的中間商，通過掛靠獲得受掛靠方的經(jīng)營資格和市場聲望，然后以走票銷售的方式獲得己利。如果普遍推行“兩票制”，就杜絕了這些走票公司的非法經(jīng)營、非法獲利之路。
實際上，現(xiàn)在掛靠、走票的非法經(jīng)營，難度已經(jīng)越來越大。實際情況是：銷售到醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品其價格是確定的。無論是招標(biāo)定價還是議價定價，都與幾票制無關(guān)。在終端消費價已定的前提下，如果“票”多、環(huán)節(jié)多、分利多，必然壓縮生產(chǎn)企業(yè)的已有利潤空間。所以，除非多一“票”能給企業(yè)帶來好處(比如使回扣實施方式合法化)，否則，作為起頭的藥品生產(chǎn)企業(yè)也罷，作為中間的藥品流通企業(yè)也罷，絕不會去接受掛靠、提供走票，進(jìn)而流失利潤。
從這一點上說，推行“兩票制”既是生產(chǎn)企業(yè)對絕大多數(shù)藥品規(guī)范銷售的內(nèi)在規(guī)定(雖然這會促使一些傳統(tǒng)的銷售方法被淘汰)，也是流通領(lǐng)域建立正常流通秩序的客觀需要(雖然這會促使一些不規(guī)范的公司退出經(jīng)營)。
從歷史來看，“兩票制”源于當(dāng)年的廣東陽光采購提出，后在福建省第八標(biāo)中落地發(fā)芽，隨著新醫(yī)改的不斷推入，“兩票制”的生存土壤與環(huán)境日益豐潤，在全國范圍內(nèi)推廣的思路似乎越來越清晰，但是要使其實施落地，必須從首先解決其在法律、法規(guī)層面上“建章立制”的問題。目前，關(guān)于“兩票制”如何出臺相關(guān)管理規(guī)定與實施細(xì)則，政策是國家層面的和還是各省自行制定相關(guān)法則尚未明確，如果省級層面制定，是省屬某個部門制定還是采購聯(lián)席會議的相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文？
先看看福建省第八標(biāo)中關(guān)于“兩票制”的相關(guān)法則性文件——《福建省食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)福建省藥品集中采購招標(biāo)配送三個管理辦法的通知》（閩食藥監(jiān)市〔2009〕340號），其中主要有三個適用性文件組成《福建省藥品集中采購生產(chǎn)企業(yè)投標(biāo)資質(zhì)認(rèn)定及管理辦法》、《福建省藥品集中采購配送企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及管理辦法》、《福建省藥品集中采購配送監(jiān)督管理辦法》。福建省的文件出臺是根據(jù)《福建省人民政府批轉(zhuǎn)省發(fā)改委、省衛(wèi)生廳等六部門關(guān)于福建省2009年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案的通知》（閩政文〔2009〕155號）和《福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳、省政府糾風(fēng)辦等八部門關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購工作實施意見的通知》（閩政辦〔2009〕140號）規(guī)定要求，由福建省食品藥品監(jiān)督管理局牽頭制定的。
“兩票制”監(jiān)督執(zhí)行的主體是誰？
在法規(guī)中規(guī)定誰是“兩票制”監(jiān)督執(zhí)行的主體，這個燙手的“山芋”誰接？
從福建省來看，是由省級食品藥品監(jiān)督管理部門牽頭制定，監(jiān)督執(zhí)行?？v觀全國，各省都在摩拳擦掌、躍躍欲試，但各地牽頭部門和討論內(nèi)容各有異同，某些省份是省食品藥品監(jiān)督管理局牽頭，某些省份是衛(wèi)計委牽頭……比如，4月27日，江蘇省食藥監(jiān)局流通管理處下發(fā)通知，明確提出綜合醫(yī)改試點省份要在全省范圍內(nèi)推行“兩票制”，并要求各相關(guān)單位在2016年5月5日前，結(jié)合實際提出具體意見和建議進(jìn)行反饋。此外，陜西省衛(wèi)計委近日也召開了座談會，探討“兩票制”對行業(yè)的影響、具體推行舉措等內(nèi)容。
從福建省的三個法規(guī)性文件來看，其中對生產(chǎn)企業(yè)、配送企業(yè)執(zhí)行“兩票制”的條款做出了明確，對原醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場自由選擇配送企業(yè)的市場行為進(jìn)行了行政干預(yù)，高度集中到11家配送企業(yè)完成全省的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品配送任務(wù)，并對其違法相關(guān)規(guī)定做出了相關(guān)的處罰措施，對實施監(jiān)督的部門和技術(shù)手段也進(jìn)行了描述。
福建相關(guān)條款是如何規(guī)定的：
對于藥品生產(chǎn)企業(yè)，在《福建省藥品集中采購生產(chǎn)企業(yè)投標(biāo)資質(zhì)認(rèn)定及管理辦法》規(guī)定“中標(biāo)的生產(chǎn)企業(yè)違反以下條款的，取消中標(biāo)品種的中標(biāo)資格，并取消該企業(yè)在福建省下1－2個輪次的投標(biāo)資格，列入黑名單進(jìn)行公告”。其下的第六款就涉及“兩票制”的具體規(guī)定“中標(biāo)藥品通過接受委托配送的經(jīng)營企業(yè)以外的企業(yè)、單位（代理）轉(zhuǎn)票的”；對于經(jīng)營配送企業(yè)，在《福建省藥品集中采購配送企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及管理辦法》中規(guī)定“取得配送資質(zhì)的藥品經(jīng)營企業(yè)，違反以下條款的，取消配送資質(zhì)及下1－2個輪次的配送資質(zhì)，并列入黑名單進(jìn)行公告。”其下的第三款寫明“兩票制”的具體規(guī)定“從中標(biāo)品種的生產(chǎn)企業(yè)以外的企業(yè)、單位（含該生產(chǎn)企業(yè)所屬的流通企業(yè)）購進(jìn)中標(biāo)藥品的”。
如何實現(xiàn)監(jiān)管？
做為福建省將主體的監(jiān)管責(zé)任落實到省食品藥品監(jiān)督管理部門，源于兩票制主要管理是配送企業(yè)到醫(yī)院是否是第二次流轉(zhuǎn)開票，所以在對經(jīng)營企業(yè)中做出了“取得配送資質(zhì)的藥品經(jīng)營企業(yè)，所有經(jīng)營委托配送的中標(biāo)品種必須單獨建帳，并與藥品監(jiān)管部門電子監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)，接受藥監(jiān)部門實時動態(tài)監(jiān)管”的相關(guān)規(guī)定來實現(xiàn)監(jiān)控。
從目前福建的實施“兩票制”的落地和監(jiān)管來看，筆者認(rèn)為還是主要通過制定相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)厲處罰措施、藥品電子監(jiān)管碼、要求配送公司單獨建賬等行政措施來實現(xiàn)監(jiān)管，但是未來“兩票制”在全國遍地落地生根，是否也會采取上述監(jiān)管措施或?qū)⒂懈玫谋O(jiān)控措施呢？
目前福建的監(jiān)管措施還是人為因素主觀性較大，主要靠抽查和動態(tài)監(jiān)控。但只有“制度+信息化技術(shù)手段”的管理才是科學(xué)的管理。
結(jié)合國家的醫(yī)改政策和相關(guān)要求，“兩票制”的科學(xué)監(jiān)管應(yīng)該可以從藥品質(zhì)量追溯體系建設(shè)、國家藥管平臺、省級藥品采購平臺等現(xiàn)代信息化技術(shù)平臺來入手統(tǒng)籌規(guī)劃，“兩票”要控制的核心是流轉(zhuǎn)次數(shù)和配送企業(yè)的采購源頭這兩個環(huán)節(jié)，可以采用類似于浙江的新的省級藥品采購平臺，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)的采購訂單信息直接發(fā)往生產(chǎn)企業(yè)端，由生產(chǎn)企業(yè)操作分配給配送企業(yè)配送，完善系統(tǒng)實現(xiàn) “信息流、商流、資金流”的“三流合一”，并在系統(tǒng)中建立某一藥品的發(fā)票流轉(zhuǎn)次數(shù)信息預(yù)警功能，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控和信息化監(jiān)管水平。
信息來源：醫(yī)藥信息鏈
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